Konteks perumusan kebijakan publik

Konteks perumusan kebijakan publik

Teori sistem yang telah kita bahas sebelumnya menyatakan bahwa pembentukan kebijakan tidak dapat dipertimbangkan secara memadai bila terpisah dari lingkunganya. Tuntutan tuntutan menyangkut tindakan tindakan kebijakan timbul dari dalam lingkungan dan ditrasmisikan ke dalam sistem politik. Seperti telah kita bahas sebelumnya, teori sistem menjelaskan bahwa suatu kebijakan publik merupakan hasil dari interaksi dari berbagai subsistem yang berada dalam sistem politik. Kebijakan publik dipandang sebagai tanggapan dari suatu sistem politik terhadap tuntutan tuntutan yang timbul dari lingkungan yang merupakan kondisi atau keadaan yang berada di luar batas batas sistem politik. Kekuatan kekuatan yang timbul dari dalam lingkungan dan memengaruhi sistem politik dipandang sebagai masukan masukan (inputs) bagi sistem politik, sedangkan hasil yang dikeluarkan oleh sistem politik yang merupakan tanggapan terhadap tuntutan tuntutan tadi dianggap sebagai keluaran (outputs) dari sistem politik.

Sementara itu, pada saat yang sama lingkungan menempatkan batas batas dan hambatan hambatan pada apa yang dilakukan oleh para pembentuk kebijakan. Ada banyak hal yang termasuk ke dalam lingkungan politik, yakni menyangkut karakteristik karakteristik geografis suatu wilayah, seperti misalnya sumber sumber alam, cuaca, dan topografi; variabel variabel demografi, seperti misalnya jumlah penduduk, distribusi umur, tempat tempat yang berpenduduk jarang; budaya politik; struktur sosial dan sistem ekonomi. Selain itu, bangsa bangsa lain menjadi lingkungan politik yang penting untuk kebijakan luar negeri dan pertahanan. Dalam pembahasan ini budaya politik akan mendapat perhatian karena budaya politik memegang peran penting dalam proses kebijakan publik maupun dalam proses proses politik yang lain (anderson, 1979: 27-32). 

 Selain budaya politik, kondisi sosial dan ekonomi juga berpengaruh terhadap perumusan kebijakan publik.

Budaya politik

Setiap masyarakat mempunyai budaya tertentu yang membedakan nilai nilai dan gaya hidup anggota anggotanya dari anggota anggota masyarakat yang lain. Seorang ahli antropologi bernama clyde kluckhohn mendefinisikan budaya sebagai keseluruhan cara hidup seseorang, warisan sosial yang diperoleh inidividu dari kelompoknya. Definisi ini memberi penekanan yang luas pada sifat budaya sebagai warisan sosial. Hal ini berarti bahwa suatu budaya merupakan warisan sosial yang diturunkan secara turun terumun dari satu generasi ke generasi beriktunya. Dengan demikian, definisi ini tidak menyebutkan bagaimanakah suatu budaya diciptakan pada awalnya dan bagaimana budaya tersebut kemudian menjadi milik komunitas atau kelompok masyarakat tertentu. Definisi lainnya mengenai budaya menyatakan bahwa budaya merupakan bagian dari lingkungan yang diciptakan oleh manusia. Definisi ini lebih abstrak dibandingkan dengan definisi yang dikemukakan oleh kluchohn. Namun demikian, bila kita mencermati dari berbagai definisi yang dikemukakan oleh para ahli dan untuk kepentingan pembahasan kali ini, kebanyakan ilmuwan sosial nampaknya menyetujui jika budaya menentukan atau memengaruhi tindakan sosial, tetapi tidak sama sekali menentukannya. Budaya hanya merupakan salah satu saja dari banyak faktor yang memengaruhi tindakan atau perilaku manusia.

Budaya masyarakat secara umum dapat dinamakan sebagai budaya politik yang menyangkut nilai nilai, kepercayaan kepercayaan, dan tingkah laku yang dijadikan pegangan secara luas mengenai apa yang harus dilakukan oleh pemerintah dan bagaimana pemerintah harus melakukan pekerjaannya. Selain itu, budaya juga menyangkut hubungan antara warganegara dengan pemerintahnya. Oleh karena budaya diperoleh individu dari kelompoknya, maka budaya tersebut diteruskan dari generasi ke generasi melalui proses sosialisasi sehingga individu mendapat banyak pengalaman dari orangtua, kawan, guru, para pemimpin politik serta sumber sumber lain yang relevan. Individu individu ini belajar tentang nilai nilai, kepercayaan kepercayaan serta tingkah laku politik. Kemudian, budaya politik yang diperoleh individu tersebut menjadi bagian dari pembentukan psikologisnya dan dimanfestasikan dalam perilakunya. Dan suatu masyarakat tertentu barangkali mempunyai subbudaya tertentu yang berbeda satu dengan yang lain seperti yang terjadi di amerika serikat. Di negara ini terdapat perbedaan budaya antara utara dan selatan, antara masyarakat berkulit hitam dengan masyarakat berkulit putih. Di indonesia dimana komposisi wilayahnya terdiri dari kepulauan dengan adat dan budayanya masing masing, maka keragaman budaya ini semakin nampak kita lihat. Orang orang jawa akan berbeda budayanya dengan orang orang padang dan orang orang papua akan mempunyai perbedaan budaya dengan orang orang aceh, dan lain sebagainya.

Identifikasi yang dilakukan oleh seorang ilmuwan politik bernama daniel D. elazar yang mengkaji budaya politik yang berkembang di amerika serikat menyatakan bahwa setidaknya ada tiga tipe budaya politik, yakni budaya politik moralistik, individualistik, dan tradisionalistik. Menurut elazar, budaya politik individualistik menekankan masalah masalah pribadi dan memandang pemerintah sebagai sarana yang bermanfaat untuk melakukan apa yang diinginkan oleh rakyat. Pada tipe budaya politik seperti ini, para politisi tertarik untuk menduduki jabatan jabatan publik sebagai sarana untuk mengontrol ganjaran ganjaran pemerintah dilihat sebagai mekanisme untuk memerhatikan kepentingan publik. Oleh karenanya, campur tangan pemerintah yang besar dalam bidang ekonomi dapat diterima. Selain itu, pemerintah juga cenderung memberi perhatian yang besar terhadap isu isu kebijakan publik. Hal ini tentu sangat berbeda dengan budaya individualistik dimana pemerintah dianggap sebagai sarana yang harus melindungi kepentingan dan hak milik pribadi.

Berbeda dengan dua tipe budaya politik yang telah disebutkan di atas, budaya politik paternalistik mempunyai pandangan paternalistik dan elitis terhadap pemerintah. Di samping itu, mereka juga menghendaki pemerintah mampu memelihara tertib sosial yang ada. Dalam tipe budaya paternalistik, kekuasaan politik yang sebenarnya berpusat pada lapisan kecil masyarakat, sedangkan warganegara secara relatif diharapkan untuk tidak aktif dalam kegiatan politik. Pandangan ini barangkali lebih mirip dengan teori elit seperti yang telah kita bahas sebelumnya.

Sementara itu, robin williams mengidentifikasi sejumlah ‘’nilai utama’’ dalam suatu masyarakat. Menurut williams, orientasi nilai utama tersebut mencakup kebebasan individu, kesamaan, kemajuan, efisiensi dan kepraktisan. Nilai seperti ini bersama dengan nilai nilai yang lain, misalnya nilai nilai demokrasi, individualisme dan humanitarisme mempunyai arti penting bagi pembentukan kebijakan. Misalnya, dalam mengatur kegiatan ekonomi, bangsa amerika lebih cenderung praktis dan pragmatis, lebih menekankan pada penyelesaian masalah masalah tertentu saat ini dibandingkan berorientasi untuk masa yang akan datang. Sementara itu, hak individu mendapatkan pengakuan yang lebih luas dan karenanya pemerintah harus mampu menjamin hak tersebut bisa dilaksanakan. Hal ini terjadi karena nilai nilai individualisme lebih menjadi panutan di negara Amerika Serikat dibandingkan dengan nilai nilai yang lebih bersifat komunal. Oleh karenanya, suatu orientasi kebijakan mungkin akan berbeda bagi bangsa bangsa yang lebih menganut pandangan komunal apabila dibandingkan dengan suatu bangsa yang menganut pandangan individualistik.

Perbedaan perbedaan dalam kebijakan publik dan pembentukan kebijakan di berbagai negara dapat dijelaskan paling tidak secara parsial dengan menggunakan konsep budaya politik ini, seperti yang telah kita contohkan di atas. Contoh yang lain adalah menyangkut program program pemeliharaan kesehatan masyarakat. Di negara negara eropa barat, program program ini lebih mendapat perhatian yang luas dibandingkan di amerika serikat. Hal ini terjadi karena sebagian besar masyarakat di eropa barat lebih mempunyai penerimaan terhadap program program seperti itu dibandingkan di amerika serikat. Sementara itu, pandangan pandangan demokrasi sosialis juga lebih berkembang di negara negara tersebut dibandingkan dengan di amerika serikat. Hal ini pulalah yang mengakibatkan orang orang inggris misalnya, lebih banyak menerima kepemilikan pemerintah menyangkut perusahaan dan industri, suatu keadaan yang berkebalikan bila dibandingkan dengan warganegara amerika serikat.

Sementara itu, karl deutch menyatakan bahwa orientasi orang berdasarkan waktu, yakni pandangan pandangan orang tentang masa lalu, sekarang dan masa yang akan datang akan mempuyai implikasi bagi pembentukan kebijakan. Suatu budaya politik yang lebih berorientasi pada masal lalu daripada masa sekarang atau untuk masa yang akan datang mungkin mendorong para pembentuk kebijakan lebih berorientasi  pada pemeliharaan karya karya besar dibandingkan melakukan pembaharuan pembaharuan. Untuk menjelaskan hal ini, karl deutcsh merujuk pada pengamatan yang ia lakukan terhadap dua negara yang mempunyai kultur politik yang berbeda dilihat dari orientasi waktu, yakni inggris dan amerika serikat. Karl deutcsh menyatakan bahwa di inggris undang undang tentang pensiun telah ditetapkan sejak tahun 1908, akan tetapi negara ini baru memperluas secara penting pendidikan tinggi masyarakatnya tahun 1960. Di amerika serikat yang terjadi malah sebaliknya. Deutcsh mencatat bahwa di amerik serikat dengan budaya yang lebih berorientasi pada masa depan, undang undang menyangkut pengembangan pendidikan tinggi telah ditetapkan sejak tahun 1862 yang memberikan bantuan tanah terhadap universitas universitas dan dalam tahun 1935 untuk jaminan sosial.

Pembedayaan budaya politik yang lain diberikan oleh almond dan verba. Kedua ahli ini membedakan budaya politik ke dalam tiga wilayah kategori, yakni budaya politik parokial, subjek dan partisipan. Dalam budaya politik parokial, warga negara mempunyai kesadaran yang rendah terhadap sistem politik secara keseluruhan baik menyangkut proses input, proses output, maupun warganegara sebagai partisipan politik. Individu individu yang hidup dalam budaya politik seperti ini tidak mengharapkan apapun dalam sistem politik. Budaya politik parokial ini dapat kita jumpai di beberapa masyarakat afrika dan italia. Di dalam budaya politik subjek yang dapat kita jumpai di jerman, masyarakat atau warganegara mempunyai orientasi terhadap sistem politik menyangkut proses output. Mereka mempunyai kesadaran yang rendah terhadap proses input atau sebagai pemeran sera. Dengan demikian, para warganegara ini cenderung pasif. Sedangkan dalam budaya politik partisipan yang dapat dijumpai dalam masyarakat amerika serikat, warganegara mempunyai kesadaran politik dan informasi yang tinggi dan mempunyai orientasi yang jelas terhadap sistem politik secara keseluruhan, baik menyangkut proses input, proses output, maupun peran serta mereka sebagai warganegara.

Kondisi sosial-ekonomi

Kondisi sosial ekonomi juga merupakan variabel yang penting dalam proses perumusan kebijakan. Oleh karena itu, para aktor yang terlibat dalam perumusan kebijakan tidak bisa dilepaskan begitu saja dari situasi atau kondisi sosial ekonomi yang melingkupinya. Penggunaan istilah ini bersama sama karena dalam banyak kasus adalah mustahil untuk memisahkan faktor faktor ekonomi dan sosial. Biasanya kedua variabel ini hadir secara bersama sama dalam kondisi tertentu. Misalnya, kebangkrutan negara akibat krisis ekonomi yang terjadi di indonesia belakangan ini telah menciptakan kerawanan sosial, seperti misalnya tingkat kriminalitas yang semakin tinggi. Kerawanan sosial tersebut dipicu oleh semakin tingginya angka pengangguran dan kemiskinan karena banyaknya kasus PHK dan langkanya lapangan pekerjaan. Sementara di sisi yang lain, kegagalan ekonomi yang berakibat pada naiknya harga harga juga bisa menjadi faktor pendorong tingginya angka kriminalitas tersebut.

Schattschneider menyatakan bahwa kebijakan publik dapat dilihat sebagai konflik antara berbagai kelompok dalam masyarakat yang berbeda, pegawai dan pribadi, perbedaan kepemilikan kepentingan dan hasrat. Dalam masyarakat modern, maka sumber konflik yang terbesar adalah sumber sumber ekonomi atau kegiatan ekonomi. Seperti yang sering terjadi di indonesia adalah antara serikat serikat buruh dengan pengusaha, para petani dengan penjual pupuk, dan antar pengusaha itu sendiri. Kelompok kelompok yang dirugikan secara ekonomi ini akan meminta pemerintah untuk melindungi kelompok yang dirugikan tersebut. Misalnya, kebijakan pemerintah mengenai upah minimum regional mungkin didorong oleh desakan desakan yang dilakukan oleh kaum buruh yang merasa selama ini upah yang mereka terima sangat rendah sehingga tidak mampu mencukupi kebutuhan hidup mereka sehari hari.