Model penambahan (the incremental model)

Model penambahan (the incremental model)

Kritik terhadap model rasional komprehensif akhirnya melahirkan model penambahan atau inkrementalisme. Oleh karena model ini berangkat dari kritik terhadap model rasional komprehensif, maka ia berusaha menutupi kekurangan yang ada dalam model tersebut dengan jalan menghindari banyak masalah yang ditemui dalam model rasional komprehensif. Model ini lebih bersifat deskriptif dalam pengertian, model ini menggambarkan secara aktual cara cara yang dipakai para pejabat dalam membuat keputusan.

Model inkremental / penambahan merupakan hasil dari praktik praktik yang diterima secara luas di kalangan pembentuk kebijakan publik. Model ini mencoba untuk menyesuaikan dengan realitas kehidupan praktis dengan mendasarkan pada pluralisme dan demokrasi, maupun keterbatasan keterbatasan kemampuan manusia. Landasan pokok rasional dari model ini adalah bahwa perubahan inkremental memberikan tingkat maksimal keamanan dalam proses perubahan kebijakan. Semua pengetahuan yang bisa dipercaya didasarkan pada car satu satunya untuk mengabil keputusan tanpa menimbulkan resiko dengan melanjutkan kebijakan sesuai dengan arah tujuan kebijakan lama – membatasi pertimbangan pertimbangan kebijakan alternatif dengan kebijakan kebijakan yang secara relatif mempunyai tingkat perbedaan yang kecil dengan kebijakan sekarang yang berlaku.

Menurut model ini, kebijakan atau keputusan selalu bersifat serial, fragmentary, dan sebagian besar remedial. Suatu masalah bisa saja muncul, namun dapat dipecahkan oleh proses pengambilan keputusan inkremental, dan sejalan dengan berlalunya waktu bisa menciptakan atmosfir yang lebih menguntungkan bagi perubahan perubahan, dan sekaligus memberikan peluang peluang tambahan bagi penyesuaian perbedaan di kalangan pembuat keputusan.

Ringkasnya, ada beberapa hak yang harus diperhatikan dalam mempelajari model penambahan (inkrementalisme), yakni:

1. pemilihan tujuan tujuan atau sasaran sasaran dan analisis analisis empirik terhadap tindakan dibutuhkan. Keduanya lebih berkaitan erat dengan dan bukan berada satu sama lain.

2. para pembuat keputusan hanya mempertimbangkan beberapa alternatif untuk menanggulanggi masalah yang dihadapai dan alternatif alternatif ini hanya berada secara marginal dengan kebijakan yang sudah ada.

3. untuk setiap alternatif, pembuat keputusan hanya mengevaluasi beberapa konsekensi yang dianggap penting saja.

4. masalah yang dihadapi oleh pembuat keputusan dibatasi kembali secara berkesinambungan. Inkrementalisme memungkinkan penyesuaian penyesuaian sarana-tujuan dan tujuan-sarana sebanyak mungkin sehingga memungkinkan masalah dapat dikendalikan.

5. tidak ada keputusan tunggal atau penyesuaian masalah yang dianggap ‘’tepat’’. Pengujian terhadap keputusan yang dianggap baik adalah bahwa persetujuan terhadp berbagai macam analisis dalam rangka memecahkan persoalan tidak di ikuti persetujuan bahwa keputusan yang diambil merupakan sarana yang paling cocok untuk meraih sasaran yang telah disepakati.

6. pembuatan keputusan secara inkremental pada dasarnya merupakan remedial dan diarahkan lebih banyak kepada perbaikan terhadap ketidaksempurnaan sosial yang nyata sekarang ini daripada mempromosikan tujuan sosial di massa depan.

Inkrementalisme merupakan proses pembuatan keputusan yang khas dalam masyarakat masyarakat pluralis, seperti di amerika serikat. Keputusan keputusan dan kebijakan kebijakan merupakan hasil kompromi dan kesepakatan bersama antara banyak partisipan. Dalam kondisi seperti ini, keputusan yang bijaksana akan lebih mudah dicapai kesepakatan, jika persoalan persoalan yang dipersengketakan antara berbagai kelompok dalam masyarakat hanya berupa perubahan perubahan terhadap program program yang sudah ada atau hanya menambah atau mengurangi anggaran belanja. Sementara itu, konflik biasanya akan meningkat bila pembuatan keputusan memfokuskan pada perubahan perubahan kebijakan besar yang dapat menimbulkan keuntungan atau kerugian besar. Karena ketegangan politik yang timbul demikian besar dalam menetapkan program program atau kebijakan baru, maka kebijakan masa lalu diteruskan untuk tahun depan kecuali jika terdapat perubahan politik secara substansial. Dengan demikian, pembuatan keputusan secara inkremental adalah penting dalam rangka mengurangi konflik, memelihara stabilitas dan sistem politik itu sendiri.

Menurut pandangan kaum inkrementalis, para pembuat keputusan dalam menunaikan tugasnya berada di bawah keadaan yang tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi konsekuensi dari tidak pasti yang berhubungan dengan konsekuensi konsekuensi inkremental dapat mengurangi risiko atau biaya ketidakpastian itu. Inkrementalisme juga mempunyai sifat realistis karen didasari kenyataan bahwa para pembuat keputusan kurang waktu, kecakapan dan sumber sumber lain yang dibutuhkan untuk melakukan analisis yang menyeluruh terhadap semua penyelesaian alternatif masalah masalah yang ada. Di samping itu, pada hakikatnya orang ingin bertindak secara pragmatis, tidak selalu mencari cara hingga yang paling baik dalam menanggulangi suatu masalah. Singkatnya, inkrementalisme menghasilkan keputusan keputusan yang terbatas, dapat dilakukan dan diterima.

Menurut lindblom, di satu sisi, model inkremental bisa dianggap sebagai sebuah model deskriptif dalam pengertian bahwa kebijakan yang dibuat melalui apa yang disebut sebuah proses ‘’pemecahan’’ (a ‘’mudding through’’). Di lain sisi, model ini juga dipandang sebagai sebuah pendekatan yang secara mendasar konservatif terhadap policy innovation. Sekalipun model ini merupakan pembenaran yang canggih terhadap kebijakan dan proses pembuatan kebijakan yang mendasarkan pada ‘’mudding through’’, yakni perubahan inkremental, namun sulit untuk membenarkan menurut asumsi bahwa keputusan keputusan kebijakan masal lalu adalah selalu benar khususnya pada saat terjadi perubahan perubahan yang sangat cepat, dan masalah atau persoalan yang sedang didiskusikan tidak mempunyai preseden.

Sebagai contoh kasus untuk aplikasi model innkremental bisa kita lihat pada masalah defisit pangan nasional yang terjadi di indonesia, dan dari waktu ke waktu selalu dipecahkan oleh pemerintah melalui kebijakan peningkatan produktivitas dan produksi ppertanian pangan padi secara nasional. Jika terjadi defisit pangan, pemerintah segera impor beras dari negara negara lain penghasil beras. Kebijakan pemerintah yang mendasarkan model inkremental ini tentu saja tidak efektif karena memecahkan persoalan pangan hanya untuk sementara waktu. Selain itu, implikasi dari impor beras sangat merugikan kepada kaum petani penghasil padi karena harga beras yang sempat naik dan membuat mereka bersuka cita, lantas bercenderung segera pua anjlok sehingga membuat para petani menangis, karena kenaikan harga beras dalam negeri yang sifatnya semenstara itu tidak mempunyai pengaruh apapun baagi perbaikan kehidupan mereka. Sementara jika terjadi panen raya, harga juga cenderung segera anjlok, dan kembali para petani menangis lagi karena mereka sangat dirugikan. Pemerintah tentu saja tidak bisa menjalankan kebijakan seperti dijelaskan sebelumnya merupakan pendekatan konservatif untuk melakukan inovasi kebijakan. Perlu diingat pula bahwa sebenarnya telah terjadi perubahan yang yang sangat cepat dalam masalah kependudukan. Pertama, banyak penduduk desa yang cenderung meninggalkan daerah pedesaan mereka untuk mencari pekerjaan di kota kota besar atau di luar negeri sebagai tenaga kerja indonesia. Biasanya alasan klise yang menjadi pendorong mereka untuk meninggalkan daerah pedesaan mereka, yaitu dalam pandangan mereka lapangan kerja di sektor pertanian pangan dan di sektor non pertanian tidak bisa lagi menjadi andalan bagi kehidupan mereka yang layak untuk masa sekarang, maupun untuk masa mendatang. Kedua, pertambahan kumulatif penduduk secara nasional terus meningkat. Oleh karena itu, pemerintah tidak hanya harus segera tanggap terhadap fenomena kependudukan saat ini, tetapi perlu segera melakukan inovasi kebijakan pangan nasional dengan melakukan kebijakan terobosan, yang dalam hal ini adalah kebijakan diversifikasi pangan secara nasional. Sudah saatnya, pemerintah mempunyai komitmen yang kuat terhadap kebijakan pertanian pangan yang berpihak kepada kepentingan para petani. Sungguh tidak masuk akal dan tidak bisa dipahami bahwa kebijakan pertanian pangan di indonesia yang telah dengan gencar dan semangat yang menggebu gebu diluncurkan pada tahun 1969 dan sempat menjadi prioritas dan bisa mencapai swasembada pangan, justru sekarang ini menghasilkan anti klimaks, yang berupa tidak kunjung selesainya persoalan pangan dan kesejahteraan para petani. Padahal negara negara lain, seperti korea selatan dan taiwan, kebijakan pertanian pangan bisa berhasil, dan mengantarkan negara negara itu memasuki tahap perkembangan industri dan perdagangan. Dibandingkan dengan negara negara itu, indonesia merupakan negara pertanian terbesar di asia tenggara. Sungguh sangat ironis dan tragis, sektor pertanian indonesia, plus sumber sumber kekayaan alam lain tidak mampu mewujudkan impian seperti yang terjadi di negara negara asia lainnya yang sekarang telah menjadi negara negara industri dan perdagangan.

Perlu diperhatikan pula komentar dari para ilmuwan lain, termasuk yehezkel dror yang menyatakan bahwa mereka sepakat mengenai model ini inkremental sebagai alat bantu dekskriptif yang canggih untuk menganalisis proses proses pembuatan kebijakan yang sebenarnya. Namun perlu diketahui pula kritik kritik mereka terhadap model inkremental yang mengatakan bahwa model ini tidak mendorong pembuat keputusan untuk melakukan inovasi dalam mencari alternatif alternatif optimal, dan kenyataan menunjukkan bahwa model ini tidak memberi peluang untuk beradaptasi dan mengatasi kondisi kondisi darurat dari sebuah masyarakat modern yang kompleks dan sedang mengalami perubahan yang cepat.

Sebuah model pembuatan kebijakan yang sangat signifikan, mirip dengan model inkremental, bisa ditemukan dalam tulisa aaron wildavsky yang berjudul the politics of the budgetary process. Asumsi utama wildavsky adalah bahwa proses penganggaran belanja pemerintah adalah inkremental, terpisah pisah, non programatik, dan sequensial. Ini disebabkan karena sifat pluralistik dari situasi dan pembuatan anggaran belanja. 

Selanjutnya wildavsky menjelaskan pemikiran ini dengan mengatakan bahwa proses yang dikembangkan guna melakukan komparasi interpersonal dalam pemerintahan tidak didasari kepentingan ekonomi, melainkan sarat dengan kepentingan politik. Konflik konflik dipecahkan (dengan landasan kesepakatan pada peran) dengan menerjemahkan preferensi – preferensi yang berbeda melalui sistem politik ke dalam unit unit yang disebut pemilihan atau ke dalam tipe tipe wewenang, seperti a veto power. Strategi melibatkan politik sebenarnya merupakan faktor yang menentukan dalam proses anggaran belanja dan kinerjanya. Lebih jauh wildavsky mengatakan sebagai berikut:

Budgetinng is incremental, not comprehensive. The beginning of wisdom about an agency budget is that it is almost never actively reviewed as a whole every year in the sense of reconsidering the whole of all existing programs as compared to all possible alternatives. Instead, it is based on last years budget with special attention given to a narrow range of increase. Thus, the men who make the budget are concered with relatively small increments to an existing base. Their attention is focused on a small number of items over which the budgetary battle is fought.

Singkatnya, argumen pokok wildavsky adalah bahwa proses penganggaran belanja mempunyai alterantif terbatas. Hanya penyesuaian penyesuaian yang secaa relatif kecil dari anggaran belanja sebelumnya bisa dibuat. Argumen ini mirip dengan konsep yang diperkenalkan oleh lindblom, yaitu partitional mutual adjustment.’’